Policy-to-Business Chain: Membangun Skala Ekonomi RPAS Nasional

Perdebatan mengenai drone di Indonesia masih terlalu sering berpusat pada pertanyaan tentang izin terbang, batas ketinggian, wilayah operasi, persyaratan operator, dan mekanisme pengawasan. Pertanyaan tersebut penting, tetapi belum menyentuh persoalan kebijakan yang paling strategis: bagaimana Indonesia mengubah teknologi remotely piloted aircraft systems (RPAS) dan unmanned aircraft systems (UAS) dari objek regulasi menjadi bagian produktif dari perekonomian nasional?

Inilah pergeseran paradigma yang diperlukan. Negara tidak cukup hanya membangun drone regulation. Negara perlu membangun RPAS economic policy, yaitu kebijakan yang menghubungkan keselamatan penerbangan, akses ruang udara, kepastian regulasi, infrastruktur, investasi, permintaan pasar, dan pengembangan industri dalam satu arsitektur yang koheren.

Sebuah pesawat tanpa awak tidak otomatis menjadi bisnis hanya karena memperoleh izin terbang. Ia menjadi bisnis apabila terdapat rangkaian kebijakan dan institusi yang memungkinkan operasi berlangsung secara aman, memperoleh akses ruang udara, memiliki kepastian hukum, menghasilkan manfaat ekonomi, memperoleh pembiayaan, memenuhi kebutuhan pelanggan, dan akhirnya dapat diperluas secara berkelanjutan.

Hubungan kebijakan dan bisnis, dengan demikian, tidak boleh dipahami sebagai dua ranah yang terpisah. Keduanya harus dihubungkan melalui suatu policy-to-business chain yang dimulai dari kebijakan publik dan kebutuhan masyarakat, kemudian bergerak melalui identifikasi use case, penilaian risiko, akses ruang udara, regulasi, sertifikasi atau otorisasi yang relevan, pelaksanaan operasi, penyediaan infrastruktur, integrasi unmanned aircraft system traffic management (UTM) dengan air traffic management (ATM), tata kelola data, pembentukan model bisnis, pembiayaan, proyek percontohan, pembuktian keselamatan dan manfaat, komersialisasi, serta perluasan skala hingga terbentuk ekonomi RPAS nasional.

Kerangka tersebut relevan karena Indonesia telah memiliki sejumlah fondasi regulasi. Peraturan Menteri Perhubungan Nomor PM 37 Tahun 2020 mengatur pengoperasian pesawat udara tanpa awak di ruang udara yang dilayani Indonesia. Pemerintah juga memiliki Peraturan Pemerintah Nomor 32 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Bidang Penerbangan. Sementara itu, PM 34 Tahun 2021 mengatur CASR Part 22 mengenai standar kelaikudaraan untuk sistem pesawat udara tanpa awak, dan PM 63 Tahun 2021 mengatur CASR Part 107 mengenai sistem pesawat udara kecil tanpa awak.

Fondasi tersebut menunjukkan bahwa Indonesia tidak memulai dari titik nol. Tantangan berikutnya adalah mengembangkan regulasi yang tersedia menjadi arsitektur kebijakan yang mampu membawa RPAS dari permission to fly menuju permission to scale. Status keberlakuan, perubahan, dan hubungan antarketentuan tersebut tetap harus diperiksa melalui sumber resmi sebelum dijadikan dasar keputusan atau publikasi hukum.

Perubahan paradigma ini juga sejalan dengan arah perkembangan internasional. International Civil Aviation Organization (ICAO) mengembangkan standar dan panduan untuk mendukung integrasi RPAS ke dalam sistem penerbangan, termasuk aspek kelaikudaraan, operasi, komunikasi, navigasi, awak penerbangan jarak jauh, dan hubungan dengan ATM. Kerangka Eropa melalui European Union Aviation Safety Agency (EASA) dan pendekatan Amerika Serikat melalui Federal Aviation Administration (FAA) juga memberikan pelajaran mengenai pengaturan berbasis risiko, kompetensi operator, identifikasi pesawat, dan pengembangan operasi yang lebih kompleks.

Pertanyaan kebijakan Indonesia karena itu harus bergerak melampaui cara mengendalikan pertumbuhan drone. Pertanyaan yang lebih strategis adalah bagaimana memastikan pertumbuhan RPAS berlangsung aman, produktif, dapat dibiayai, dan menghasilkan nilai ekonomi nasional.

Dari Drone Regulation menuju RPAS Economic Policy

Secara konseptual, drone merupakan istilah populer untuk pesawat tanpa awak. UAS mencakup sistem pesawat tanpa awak beserta unsur yang diperlukan untuk pengoperasiannya. Sementara itu, RPAS secara khusus merujuk pada sistem pesawat yang dikendalikan oleh pilot jarak jauh. Pembedaan terminologi ini penting agar kebijakan tidak menyamakan seluruh sistem pesawat tanpa awak, terutama ketika tingkat otomatisasi, metode kendali, dan karakteristik operasinya berbeda.

Dalam perspektif ekonomi dan sistem penerbangan, operasi RPAS melibatkan lebih dari sekadar pesawat. Di dalamnya terdapat operator, remote pilot, command-and-control link, sistem navigasi, komunikasi, sensor, payload, perangkat lunak, pusat kendali, prosedur operasi, pemeliharaan, ruang udara, data, sistem manajemen lalu lintas, asuransi, pelanggan, dan regulator.

ICAO menempatkan RPAS dalam kerangka integrasi dengan sistem penerbangan yang lebih luas. Integrasi tersebut memerlukan perhatian terhadap keselamatan, kelaikudaraan, manajemen lalu lintas udara, kemampuan mendeteksi dan menghindari konflik, serta interoperabilitas dengan sistem yang telah beroperasi.

Implikasinya jelas. Kebijakan RPAS tidak cukup menjawab bagaimana memberikan izin kepada drone. Kebijakan harus menjawab bagaimana menciptakan kondisi agar operasi yang memenuhi persyaratan keselamatan dapat berlangsung secara rutin, dapat diprediksi, dan dapat diperluas.

Perbedaan ini menentukan arah kebijakan. Regulasi yang hanya berfokus pada izin cenderung menghasilkan kepatuhan administratif. Sebaliknya, regulasi yang ditempatkan dalam arsitektur ekonomi dapat mendorong terbentuknya pasar tanpa mengurangi kewajiban keselamatan.

Policy-to-Business Chain: Kebijakan sebagai Rantai Penciptaan Nilai

Dalam policy-to-business chain, kebijakan publik merupakan titik awal, tetapi bukan tujuan akhir. Kebijakan baru menghasilkan dampak ketika kebutuhan masyarakat diterjemahkan menjadi layanan yang layak, dapat dioperasikan, dan memiliki manfaat yang dapat diukur.

Tahap pertama adalah identifikasi kebutuhan publik. Indonesia memiliki berbagai kebutuhan yang berpotensi dilayani oleh RPAS, antara lain inspeksi infrastruktur, pemetaan, pertanian presisi, pemantauan hutan, penanggulangan bencana, pencarian dan pertolongan, pengawasan wilayah pesisir, inspeksi jaringan energi, pemantauan pertambangan, serta logistik untuk wilayah terpencil.

Namun, keberadaan suatu kebutuhan tidak otomatis membenarkan penggunaan drone. Setiap use case perlu dibandingkan dengan alternatif yang tersedia berdasarkan biaya, waktu, keselamatan, kualitas hasil, jangkauan, keandalan, dan dampak lingkungan. Dalam beberapa kondisi, RPAS dapat menjadi solusi paling efisien. Dalam kondisi lain, pesawat berawak, kendaraan darat, satelit, sensor tetap, atau kombinasi beberapa teknologi mungkin lebih tepat.

Prinsip kebijakannya adalah business case lahir dari masalah yang perlu diselesaikan, bukan semata-mata dari ketersediaan teknologi.

Sebagai contoh, perusahaan yang menawarkan layanan inspeksi jaringan listrik tidak cukup menunjukkan kemampuan teknis pesawat. Perusahaan harus membuktikan apakah layanannya dapat mengurangi waktu inspeksi, menekan biaya, meningkatkan keselamatan personel, memperbaiki kualitas data, atau mengurangi downtime. Apabila manfaat tersebut terbukti dan biaya keseluruhan kompetitif, RPAS dapat berkembang dari produk teknologi menjadi platform layanan.

Karena itu, pemerintah perlu menghubungkan kebijakan penerbangan dengan kebijakan sektoral. Kebutuhan pengguna akhir harus menjadi dasar dalam menentukan prioritas use case, persyaratan operasi, kebutuhan infrastruktur, dan model pengadaan.

Dari Use Case menuju Risk-Based Regulation

Setelah kebutuhan ditentukan, tahap berikutnya adalah mengklasifikasikan operasi berdasarkan karakteristik dan tingkat risikonya.

Tidak semua operasi RPAS membutuhkan persyaratan yang sama. Operasi sederhana di lingkungan berisiko rendah tidak seharusnya secara otomatis dibebani persyaratan setara dengan operasi beyond visual line of sight (BVLOS) di wilayah padat penduduk atau operasi yang berinteraksi dengan lalu lintas penerbangan berawak.

Pendekatan EASA memberikan contoh bagaimana operasi UAS dapat dikelompokkan ke dalam kategori open, specific, dan certified, dengan persyaratan yang berbeda sesuai karakteristik operasi. Dalam kategori specific, penilaian risiko operasional dapat digunakan untuk menentukan mitigasi yang diperlukan. Metodologi Specific Operations Risk Assessment (SORA) yang dikembangkan Joint Authorities for Rulemaking on Unmanned Systems (JARUS) merupakan salah satu rujukan internasional dalam pendekatan tersebut.

Pelajaran bagi Indonesia bukanlah menyalin sistem Eropa secara utuh, melainkan mengadopsi prinsip bahwa persyaratan harus proporsional terhadap risiko dan sesuai dengan kerangka hukum nasional.

Regulasi yang terlalu longgar dapat meningkatkan risiko keselamatan dan keamanan. Sebaliknya, regulasi yang terlalu berat untuk operasi berisiko rendah dapat menghambat inovasi dan membuat biaya kepatuhan tidak sebanding dengan manfaat yang dihasilkan.

Karena itu, kebijakan harus membedakan operasi berisiko rendah yang dapat menggunakan prosedur sederhana, operasi dengan risiko lebih tinggi yang membutuhkan mitigasi dan otorisasi tambahan, serta operasi kompleks yang memerlukan tingkat jaminan keselamatan dan sertifikasi sesuai ketentuan yang berlaku.

Pendekatan tersebut menempatkan keselamatan sebagai fondasi pertumbuhan. Keselamatan bukan hambatan bagi bisnis, melainkan prasyarat untuk memperoleh kepercayaan regulator, masyarakat, pelanggan, investor, dan perusahaan asuransi.

Ruang Udara sebagai Economic Infrastructure

Pertumbuhan ekonomi RPAS sangat bergantung pada akses ruang udara yang aman dan dapat diprediksi. Drone bukan sekadar perangkat digital yang kebetulan dapat terbang. Drone merupakan pengguna ruang udara yang harus beroperasi dalam sistem dengan aturan, prioritas, batasan, dan mekanisme koordinasi yang jelas.

Perusahaan tidak dapat membangun layanan logistik berbasis drone secara berkelanjutan apabila setiap penerbangan harus diperlakukan sebagai pengecualian. Investor juga akan menghadapi ketidakpastian apabila koridor operasi, proses otorisasi, dan persyaratan keselamatan tidak dapat diprediksi.

Karena itu, airspace policy perlu dipandang sebagai bagian dari economic infrastructure. Pemerintah harus mengembangkan mekanisme untuk menetapkan wilayah operasi UAS, koridor yang sesuai, kawasan dengan pembatasan, hubungan dengan bandar udara, perlindungan fasilitas kritis, koordinasi dengan kepentingan pertahanan dan keamanan, serta prosedur untuk operasi darurat.

PM 37 Tahun 2020 menjadi salah satu fondasi penting dalam konteks Indonesia karena mengatur pengoperasian pesawat udara tanpa awak di ruang udara yang dilayani Indonesia. Tantangan selanjutnya adalah memastikan bahwa mekanisme akses ruang udara dapat mendukung pertumbuhan operasi tanpa mengorbankan keselamatan penerbangan.

Izin individual dapat memadai ketika jumlah operasi masih terbatas. Namun, ketika operasi meningkat secara signifikan, ketergantungan pada koordinasi manual dapat menimbulkan biaya administratif dan menghambat efisiensi. Oleh sebab itu, pengembangan mekanisme digital untuk pengelolaan operasi menjadi semakin penting.

BVLOS sebagai Persoalan Skalabilitas Ekonomi

Dalam diskursus publik, BVLOS sering diperlakukan sebagai persoalan teknis penerbangan. Pandangan tersebut belum sepenuhnya menangkap implikasi ekonominya.

BVLOS merupakan salah satu prasyarat penting bagi model bisnis yang membutuhkan jangkauan luas, operasi rutin, dan peningkatan produktivitas. Inspeksi jaringan infrastruktur yang panjang, pemantauan wilayah terpencil, dan layanan logistik tertentu sulit diperluas apabila seluruh operasi harus selalu bergantung pada pengamatan langsung oleh pilot.

Namun, BVLOS bukan sekadar izin untuk menerbangkan pesawat lebih jauh. Operasi tersebut membutuhkan safety case yang memadai, keandalan command-and-control link, kemampuan navigasi, mitigasi konflik lalu lintas, prosedur kontinjensi, pengawasan operasional, serta integrasi dengan manajemen ruang udara.

Kebijakan BVLOS karena itu harus menggabungkan agenda keselamatan dengan agenda ekonomi. Pemerintah perlu menyediakan jalur pengembangan yang jelas melalui pengujian terkontrol, evaluasi berbasis bukti, persyaratan mitigasi yang proporsional, dan mekanisme perluasan operasi apabila tingkat keselamatan serta manfaatnya terbukti.

Sumber: geotimes. Baca selengkapnya di sumber